重庆东金：PPP含义是什么？

PPP是Public—Private—Partnership的缩写，指政府Public与私人Private之间，基于提供产品和服务出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系，PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。

为什么PPP相关政策密集出台，PPP模式的意义何在？

政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。推广使用“PPP”模式，是支持新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。

重庆东金：防范PPP风险力度加大

国家金融与发展实验室（NIFD）、中国社会科学院金融研究所及金融法律与金融监管研究基地联合发布的《中国金融监管报告（2018）》指出，目前中国PPP主要的风险点在于地方政府债务风险和央企杆杆率。防范PPP风险，重点在于规范PPP，引导PPP回归本质。报告提出了七点具体建议。

第一，针对重大PPP项目建立多级政府资本金共担机制，缓解政府资本金投入不足问题。

报告称，当前市或县一级政府为单位参与和监管各自的PPP项目的投资、实施和运营等过程，存在PPP管理区域分割现象。然而，一些重大PPP项目不仅关系单个市县，而且是关系到一个省，甚至是一个跨省区域。这样的重大PPP项目通常需要的很大资本金，往往给单个市县政府造成较大财政压力。因此，报告建议，根据事权与财权相匹配的原则，建立多级政府资本金共担机制，对影响范围广的重大PPP项目纳入统筹管理。

第二，增加PPP规范力度，提高入库项目标准，对社会资本方资本金到位或穿透后是否自有资金情况进行监督，对长期不到位的项目予以清库，提高落地率。加强规范PPP项目是防风险的需要，好的PPP项目应该有长期按效付费机制，而不是过度依赖政府付费项目。

第三，从国家层面进一步明确界定传统基础设施和公共服务领域的范围，避免地方财政厅和发改委在PPP管理和监督方面职责重叠。从调研反馈来看，无论是地方政府和社会资本方，还是咨询公司，都无法清晰区分某些PPP项目是属于哪个领域。PPP项目的多头管理现象还是普遍存在。

第四，细化政府补贴测算公式，增添其他类型政府补贴测算公式，建立具体行业项目明细范本。

报告指出，21号文中规定的政府补贴计算公式中，项目全部建设成本、折现率和合理利润率等概念模糊，在实际操作中存在争议，应进一步明确。另外，在PPP项目实际操作中，很多项目利用另一种补贴计算公式（等额年金）计算，而且有很多项目适合利用等额年金法计算。因此，制作针对每一种类型项目的政府补贴计算范本明细是必要的，可以为地方实操提供直接指导。

第五，规范央企和地方国企参与PPP行为，避免代理问题。在去杠杆背景下，国资委对央企的资产负债率有严格限制，在192号文中明确指出“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资不得超过上一年度集团合并净资产的50%”和“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”。

报告进一步解释，为了规避国资委的杆杆率监管，央企和地方国企在参与PPP项目时，经常不作为大股东，而是让金融机构等其他经济主体成为大股东。但是在这个PPP项目中，央企起着主要的建造、运营等主要作用，这就出现了代理问题，增大PPP项目的失败风险。因此，要引导央企量力而行，抓PPP项目质量，而非数量。

第六，对PPP项目中的财政支出责任进行风险监控。报告建议，应将PPP项目中的政府财政支出责任纳入地方财政风险测试的范围，尽可能对地方财政风险测试实施较统一的指导意见。由于支出责任未能履行而引发政府债务的情况，在现实中具有不确定性，其发生的金额大小可以按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》风险承担的测算金额确定，作为重要事项在综合财务报告附注中揭示。

报告指出，在中期预算制度和政府综合财务报告制度尚未健全的情况下，对于单纯政府付费式的PPP模式应谨慎推行。严格监管财政补贴的合理性和地方跨期支付能力。对于PPP项目可能出现的“下级政府未及时足额向社会资本支付政府付费”情况，明确究竟是哪方的责任。

第七，严格规范PPP咨询市场，对咨询机构设定资质门槛。报告显示，PPP咨询市场这两年迅速发展，第三方咨询机构数量迅速增加，然而大多数机构都是新转型从事PPP咨询行业，人员素质参差不齐，恶性竞争时有发生。因此，建议加快建立PPP咨询行业协会，研究制定行业咨询标准，发挥行业自律管理作用，规范鱼龙混杂的第三方咨询市场。